Конституция: перезагрузка

Послание президента России Владимира Путина Федеральному собранию в 2020 году превратилось в своего рода сенсацию — так много идей по изменению Конституции РФ было высказано главой государства 15 января. В целом все идеи реформирования основного закона страны можно свести к семи большим блокам.

Верховенство права

Конституция РФ должна иметь верховенство права не только над любыми законами России, но и над международными договорами страны, если они нарушают права граждан России.

Требования к президенту

Право стать кандидатом в президенты России должны иметь только граждане, прожившие в России перед своим выдвижением на высший государственный пост не менее 25 лет, не имеющие к выборам и не имевшие его никогда в прошлом иностранное гражданство или вид на жительство за рубежом. Президентом можно избираться не более чем на два срока (слово «подряд» из закона исключается).

Требования к госслужащим

Председатель правительства, его заместители и министры, депутаты, сенаторы, главы регионов РФ, судьи тоже не должны иметь иностранного гражданства или вида на жительство.

Формирование правительства

Кандидатуру председателя правительства Госдума будет утверждать сама, а не давать согласие на его назначение президентом. Всех вице-премьеров и министров также будет утверждать Госдума. А руководители силовых ведомств будут назначаться президентом после консультаций с Советом Федерации.

Государственный совет

Роль этого органа при президенте, в который входят члены правительства, спикеры Госдумы и Совета Федерации, полпреды президента в федеральных округах и главы субъектов Федерации, должна быть конституционно закреплена.

Судебная власть

Конституционный суд получает право проверки всех федеральных законов на конституционность до их подписания, а у Совета Федерации появится право отрешать от должности судей Конституционного и Верховного судов за поступки, порочащие честь и достоинство. Инициатива в том и другом случае должна принадлежать президенту.

Социальные гарантии

В Конституции будут законодательно закреплены положение о приравнивании МРОТ к прожиточному минимуму и принципы пенсионного обеспечения, включая индексацию пенсий.

«Ведомости» опросили экспертов и представителей всех фракций заксобрания о том, чем вызваны такие масштабные изменения в основной закон и к каким последствиям они могут привести.

Владимир ВАСИЛЬЕВ, доцент кафедры конституционного и муниципального права Сибирского института управления — филиала РАНХиГС при Президенте РФ, кандидат исторических наук:

— За 25 лет существования Конституции эти проблемы назрели и фактически уже нашли прорыв в текущем законодательстве. Например, что касается приоритета международного права, в 2015 году Конституционный Суд уже выразил в своём постановлении мнение, озвученное президентом: международные договоры действуют на территории России, только если они не противоречат российской Конституции и федеральным законам. Но чтобы вписать этот пункт в Конституцию, надо внести изменения в её первую главу, где сказано, что международные договоры имеют приоритет над российскими законами. Между тем в Конституции прямо сказано, что в 1, 2 и 9-ю главы поправки вноситься не могут. По статье 135-й необходимо созывать Конституционное Собрание, которое либо подтверждает неизменность нынешней Конституции, либо разрабатывает проект новой Конституции. Конституционного Собрания сегодня нет, и даже нет закона о том, как оно должно формироваться. Так что процесс может быть затяжным, а как можно обойти 135-ю статью, я сказать не могу.

То, что все чиновники, начиная от Президента и кончая теми, кто находится на государственной и муниципальной службе, не должны быть гражданами иностранных государств или иметь там вид на жительство, уже зафиксировано в федеральном законе, и эта норма действует. Более того, там говорится и об иностранных вкладах за рубежом: вспомните, как кандидата на последних президентских выборах Павла Грудинина два месяца третировали по поводу вкладов в швейцарском банке, пока Элла Памфилова не сказала, что претензий к Грудинину нет. По факту у нас более десяти лет федеральный закон был выше Конституции, и оставалось только ликвидировать это противоречие.

Ещё очень важное положение касается назначения председателя правительства: Дума будет не только давать согласие на это, но и утверждать и премьера и всех федеральных министров по отдельности. В 1996 году Госдума дважды не давала согласия и отклоняла предложенную президентом Борисом Ельциным кандидатуру Виктора Черномырдина на пост премьера, но в третий раз всё же согласилась с ней, поскольку иначе Госдума была бы распущена, а президент самостоятельно назначил бы премьера.

Что касается Государственного Совета, то он существует практически 20 лет и показал свою жизнеспособность и необходимость. Его уже давно надо было закрепить в Конституции как государственный орган. Считаю, что надо было ещё отметить хотя бы одной строкой и Общественную палату: это очень важный государственный орган, который не принимает никаких законов, но его мнение играет в обществе очень большую роль. Тем более что в Конституции нет такого понятия, как «гражданское общество», которое мы часто вспоминаем, а Общественная палата – это как раз один из важнейших элементов того самого гражданского общества.

Эдуард КОЛОЖВАРИ, начальник управления дополнительного образования Новосибирского государственного университета экономики и управления, кандидат экономических наук:

— Предложение президента прописать в Конституции обязательную индексацию пенсий и норму о минимальном размере оплаты труда, приравненном к прожиточному минимуму, я оцениваю исключительно положительно.

В принципе, с 1 января 2019 года минимальный размер оплаты труда уже привязан к прожиточному минимуму и регулярно индексируется. Так, последнее изменение МРОТ произошло 1 января 2020 года, и сегодня МРОТ составляет 12 130 рублей в месяц. Сейчас эти взаимоотношения регулируются трудовым кодексом РФ и федеральными законами. Закрепление этой нормы в Конституции «цементирует» ситуацию, делает её более устойчивой к возможным конъюнктурным изменениям законодательства.

Применение МРОТ – серьёзный инструмент по борьбе с бедностью и применяется в разных видах во многих странах, в том числе и развитых. Дискуссионные вопросы — о справедливости величины и фактическая достаточность сумм для полноценного жизнеобеспечения населения.

Состояние финансов в стране позволяет осуществлять социальную поддержку бедных слоев населения на серьёзном уровне. Надеюсь, что предложенные меры будут только началом пути в этом направлении.  

Сергей КОЗЛОВ, политолог, декан факультета политики и международных отношений Сибирского института управления — филиала РАНХиГС при Президенте РФ, кандидат исторических наук:

— Представляется, что озвученные президентом поправки в Конституцию направлены на то, что рано или поздно придётся решать проблему 2024 года. Для очень большого количества людей, принимающих решения и завязанных на высшие государственные посты, вопрос о том, что будет после 2024 года, — принципиальный. Есть и такое мнение, что оценивать их работу нынешний или будущий президент будут прежде всего по выполнению национальных проектов. И комплект поправок в Конституцию направлен на то, чтобы показать, что никаких изменений в персональном составе ключевых игроков не будет. Собственно, игрок у нас не меняется 20 лет, а всё переформатирование конституции направлено на то, чтобы сохранить Путина в этом качестве. Тот самый период транзита власти, о котором все долго говорили, стартовал именно с этого обращения. И обращение продемонстрировало, что политическая система претерпит изменения, но никто никуда уходить не собирается.

По поводу ужесточения требований к кандидатам на пост президента — надо сказать, что то, что озвучил Путин, — это ещё не поправки, а только набор определённых пожеланий. Обсуждать их можно тогда, когда поправки в Конституцию сформулируют и прояснят механизм их принятия. Сейчас это можно рассматривать как декларацию о намерениях, обращённую к российскому избирателю. Люди с невысоким доходом, старших возрастов — пенсионного и предпенсионного, проживающие в небольших городах и сельской местности, смотрящие телевизор, — на пересечении этих четырёх множеств основная масса избирателей Путина и находится. Подобного рода риторические — пока ещё! — утверждения о необходимости всячески защищать Россию от угрозы извне демонстрируют, что президент, как и большинство избирателей, остаётся патриотом и врагов к высшим государственным постам не допустит. К чему это приведёт и как будет отражено в законе — сказать сложно.

Предложения об ограничении приоритета международного права находятся в русле тех отношений России и коллективного Запада, которое мы переживаем последние пять и более лет. Система международных санкций направлена на то, чтобы принудить Россию к выполнению каких-то действий, которые она не очень желает. Возможно, теперь это как-то хотят оформить в Конституции. Все формулировки в долгой речи Путина были выверены и отточены, но в то же время окончательного мнения, когда, каким образом и для чего всё это будет сделано, пока нет.

Андрей МАКАРЦЕВ, и. о. проректора по научной работе и общественным связям, декан факультета государственного сектора Новосибирского государственного университета экономики и управления, кандидат юридических наук:

— Анализ предложений президента по изменениям Конституции РФ показывает, что начинается постепенная подготовка к следующим выборам главы государства. Хочется провести сравнение с прошедшими в 2019 году выборами президента Казахстана и подготовкой к ним. Отставку главы Казахстана нельзя было считать в полной мере неожиданной, так как проводимые поэтапные конституционные реформы преследовали цель постепенной подготовки смены главы государства. 15 декабря 2016 года на торжественном собрании, посвящённом 25-летию независимости Казахстана, президент Нурсултан Назарбаев заявил о необходимости проведения конституционной реформы с целью перераспределения полномочий между ветвями власти. 26 января 2017 года были обнародованы проекты поправок к Конституции Казахстана для всенародного обсуждения. В ходе конституционной реформы были расширены полномочия парламента Казахстана. Орган был наделён правом согласования и окончательного утверждения кандидатуры премьер-министра, а также возросла роль политических партий в формировании парламента, расширился объём полномочий местных представительных органов. Объём полномочий главы государства при этом был сокращён. Сейчас Нурсултан Назарбаев, утратив статус главы государства, оставил в своих руках довольно широкие полномочия по координации деятельности органов государственной власти. В частности, как лидер правящей партии «Нур Отан» обладает возможностью контролировать парламент, полномочия которого были существенно расширены. В соответствии с Конституционным законом Республики Казахстан от 20 июля 2000 года № 83-II «О первом Президенте республики Казахстан — лидере нации» первому Президенту Республики Казахстан — Елбасы в силу его исторической миссии пожизненно принадлежит право возглавлять Ассамблею народа Казахстана; возглавлять Совет безопасности Республики Казахстан; входить в состав Конституционного совета Республики Казахстан.

Очевидно, что если Назарбаев начал готовиться к выборам своего приемника в 2016 году, то корректировка российской системы управления, закреплённой в Конституции РФ, в преддверии выборов главы государства (не важно, очередных или досрочных) началась в 2020 году. Предложения президента РФ, по моему мнению, направлены на установление баланса конституционных положений внутри Основного закона. В частности, в ст. 111 Конституции РФ закрепляется, что в назначении председателя правительства Российской Федерации принимают участие глава государства и парламент. Это является одним из признаков смешанной республики. Но при этом, как показывает практика, именно президент РФ оказывает существенное влияние на процесс формирования правительства России. На расширение принципа парламентаризма было направлено предложение главы государства закрепить за нижней палатой право утверждения кандидата на пост председателя правительства РФ. Позитивно воспринимается предложение о необходимости убрать слово «подряд» в отношении конституционной формулы о сроках исполнения президентом РФ своих полномочий. Это гарантирует периодическую ротацию главы государства минимум раз в 12 лет, что делает его обязанным вести постоянный диалог с политической элитой, реагировать на её вызовы.

При этом нельзя сказать, что реализация предложенных изменений направлена на ограничение полномочий будущего главы государства. Он остаётся верховным главнокомандующим, которому подчиняются силовые ведомства и правоохранительные органы. За ним сохраняется право определять задачи и приоритеты деятельности правительства, как и право отстранять от должности председателя правительства, его замов и федеральных министров в случае ненадлежащего исполнения обязанностей или в связи с утратой доверия. У президента РФ появляется полномочие постановки перед Советом Федерации вопроса об отстранении судей высших судов. Думаю, что цель предстоящей реформы — создание институциональных предпосылок для функционирования обновленной, после следующих выборов главы государства, системы государственной власти. Система сдержек и противовесов, созданная в рамках конституционной реформы, будет гарантировать возможность взаимного реального влияния высших органов государственной власти, в рамках государственного строительства.

Поправки к Конституции РФ направлены на построение системы принятия решений, удовлетворяющих все субъекты управления. В связи с этим появляется необходимость увеличения полномочий субъектов РФ в различных сферах государственной жизни. И это нашло отражение в предложениях главы государства. В частности, увеличиваются полномочия Совета Федерации, который является палатой представительства субъектов РФ. После консультаций с ним будут назначаться руководители силовых ведомств, прокурор субъекта Федерации. У Совета Федерации появится право снимать с должности судей высших судов.

Изменение системы управления субъектов Федерации будет связана и с закреплением принципов единой публичной власти. Фактически это является включением органов местного самоуправления в единую систему государственного управления. Вполне возможно, это приведёт к укреплению муниципальных образований, появлению у них новых полномочий.

Конституционное закрепление статуса Совета безопасности, в который входят руководители субъектов РФ, фактически включает последних в систему федерального управления, делает возможным лучше лоббировать интересы своего региона на высшем уровне. Руководители регионов, представители федеральной власти будут являться представителями одного коллегиального органа, обладающего существенными полномочиями.

Увеличение прав регионов повысит уровень социально-экономической жизни, инвестиционную привлекательность, что позитивно может повлиять на развитие малого бизнеса.

Андрей ПАНФЁРОВ, первый вице-спикер Законодательного собрания, фракция «Единая Россия»:

–– Возможные изменения в Конституции, повышающие статус федерального парламента, скажутся и на работе власти в регионах. Президент, обращаясь к руководителям регионов и Законодательных собраний, особо отмечал, что очень большое значение имеет работа на местах. Он рассуждал и о муниципальных полномочиях, которые у муниципалитетов есть, а бюджетов на их исполнение нет. Об этом только ленивый не говорит, и это тоже тема, на которую надо обращать внимание. В том, что будет больше полномочий у Законодательных собраний, сомнений нет. Вся история нынешней России, её внешней и внутренней политики, говорила о том, что нам необходимы качественные прорывы, причём во всех направлениях.

Ирина ДИДЕНКО, заместитель председателя комитета по бюджетной, финансово-экономической политике и собственности, фракция КПРФ:

–– Что касается изменений в Конституцию, то мне кажется, что нужно дождаться тех решений, которые будут приняты на рабочей группе по подготовке поправок в неё, куда входит и наш спикер Андрей Иванович Шимкив. Сегодня мы увидели определённые посылы, которые будут выдвинуты на обсуждение, в том числе и для населения, и понятно, что в этом пакете есть социальная составляющая, за которую нельзя не проголосовать, –– как, например, закрепление на конституционном уровне индексации пенсий. Всё остальное –– некие изменения в управлении страной в целом. Наверное, когда-то такие движения должны были быть сделаны, потому что в последнее время часто и многими высказывалось мнение, что в стране застой –– в экономике, в управленческой политике. И поэтому, думаю, эти изменения приветствуют большинство жителей страны.

Анатолий КУБАНОВ, заместитель председателя заксобрания НСО, руководитель фракции «Справедливая Россия»:

— Послание Президента ознаменовало смену эпох в современной политической жизни России. Ключевым моментом является радикальное недвусмысленное заявление президента, что те, кто связал свою жизнь с Россией, – будут ей служить, а те, кто имеют двойное гражданство и сердцем привязаны к Лондону и Парижу, изгоняются из корпуса государственной власти. По сути, речь идёт о национализации государственной власти, это радует всех искренних патриотов нашей страны. Мы не могли находиться в ситуации, когда ряд чиновников в федеральных ведомствах были ангажированы западными странами, когда их дети и жёны являются гражданами стран вероятного противника, а сами они хранят там деньги и недвижимость и при этом прилетают в Москву, чтобы руководить нашей страной. Эта ситуация полуколониальной зависимости РФ была нестерпима и губительна для нашей страны. И то, как президент по-чекистски чётко предложил внести изменения в Конституцию по поводу несомненного приоритета национального законодательства над любыми международными конвенциями и договорённостями, как чётко определил, что высшие госслужащие — губернаторы, вице-премьеры, депутаты -- не имеют права на двойное гражданство, указывает на то, что новая эпоха политической жизни России будет ознаменована укреплением национального суверенитета нашей страны. Всё остальное, все меры по поводу нового баланса властных полномочий — важные дополнения к стратегической линии президента на укрепление суверенитета.

Владислав САВЕЛЬЕВ, заместитель председателя заксобрания НСО, руководитель фракции ЛДПР:

— В своём послании президент отметил важность регионов. Регионы получат больше средств и полномочий. Мы перестали накапливать резервные фонды, и огромные средства будут потрачены на решение социальных проблем в здравоохранении и образовании. Основным моментом стоит отметить помощь семье. Огромную экономическую помощь получат семьи с детьми, это поможет решить огромные экономические проблемы и улучшит демографическую ситуацию в стране. Стоит отметить внесение изменений в Конституцию. Многие моменты совпали с теми идеями, которые высказывал лидер нашей партии Владимир Жириновский. А что касается увеличения роли парламентов российского и регионального уровней — с человеческой точки зрения, это надо было сделать ещё вчера.

Виталий СОЛОВОВ, Татьяна МАЛКОВА